Antimafia amministrativa

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L'antimafia amministrativa è l'insieme dei comportamenti, delle procedure e delle norme a disposizione degli Enti Pubblici e dei loro amministratori per contrastare le infiltrazioni della criminalità organizzata di stampo mafioso. Si integra un approccio non fondato solo sulla pura repressione, ma anche sulla vigilanza e i controlli preventivi, al fine di impedire l'ingresso delle associazioni criminali di stampo mafioso nell'economia legale e nel tessuto socio-politico di un territorio. Questa consapevolezza ha portato a riconsiderare sia le forme di controllo degli atti amministrativi, sia le regole generali a cui si devono attenere gli amministratori.

Le macro-aree dell'antimafia amministrativa

Le quattro macro-aree di intervento lungo le quali si snoda l'antimafia amministrativa sono quattro:

  1. i controlli sul territorio;
  2. le procedure volte a favorire la trasparenza nell'assegnazione degli appalti pubblici;
  3. la creazione di Comitati e Commissioni antimafia;
  4. la promozione dei valori antimafiosi sul proprio territorio.

I Controlli

Ogni Ente pubblico ha, a sua disposizione, strumenti per esercitare il controllo sul suo territorio e per emanare Atti e Leggi di sua competenza. Se l'Ente è lo Stato, gli strumenti esecutivi di controllo sono rappresentati dalle Forze dell'Ordine oltre che dalla Pubblica Amministrazione ministeriale. Nel caso degli Enti locali e delle Regioni, gli strumenti esecutivi a disposizione sono la Polizia Locale e, a livello amministrativo, gli uffici comunali, provinciali o regionali.

Affinché risultino efficaci, i controlli devono possedere determinate caratteristiche:

  1. Periodicità: I controlli non devono essere saltuari. La continuità è un elemento di garanzia che induce i destinatari e non sentirsi immuni da successivi controlli per il solo fatto di averne già ricevuti.
  2. Imprevedibilità: I controlli annunciati o a scadenza fissa sono poco utili in quanto non fotografano la realtà. E' necessario che i controlli siano inaspettati, svolti anche in orari notturni e a intervalli temporali sempre diversi.
  3. Quantitativi: I controlli devono risultare quantitativamente rilevanti perché se il rischio di essere oggetto di un controllo è trascurabile, la criminalità organizzata può operare indisturbata.
  4. Qualitativi: I controlli non devono essere superficiali ma completi in modo tale che sia possibile escludere, con certezza, la possibilità che permangano delle irregolarità in caso di superamento del controllo stesso.
  5. Professionali: I controllori devono essere qualificati rispetto alla tipologia di verifica prevista; un Ente pubblico dovrebbe prevedere corsi di aggiornamento e formazione per il personale impiegato in tali mansioni.
  6. Rotazione dei controllori: La permanenza prolungata di una stessa figura nella medesima funzione rende più probabile il rischio che quest'ultima subisca tentativi di avvicinamento che potrebbero sfociare in corruzione, o atti intimidatori. Un ricambio frequente riduce tale pericolo.

I controlli possono essere amministrativi e si concretizzano mediante pratiche, bandi, certificati antimafia e concessioni di permessi e licenze che rientrano nella sfera di attività che la Pubblica Amministrazione mette in atto per verificare che i prerequisiti formali siano soddisfatti e confacenti alle regole.

L’Amministrazione, inoltre, ha facoltà di effettuare controlli nei cantieri, nei negozi o ovunque sia svolta l'attività autorizzata, finalizzati alla verifica, ex-post, del rispetto delle norme. Recentemente, una strategia adottata è orientare i controlli su obiettivi considerati più a rischio ottimizzando le risorse disponibili tramite l'incrocio dei dati a disposizione delle Amministrazioni e la formulazione di indici di rischio.

In situazioni di particolare rischio, nascono i presupposti per la definizione di un sistema di controlli più stringenti e di una varietà di misure parallele come, ad esempio, la creazione di una task force dedicata a un certo evento, l’imposizione di clausole più rigide nei contratti e il coordinamento di strutture pubbliche e private che solitamente agiscono separate. Istituzioni Pubbliche diverse s'incontrano per mettersi d'accordo su un pacchetto di normative, procedure e azioni operative che hanno come scopo il contrasto di probabili tentativi di infiltrazione da parte della criminalità organizzata. Queste intese sono chiamate Protocolli di Legalità.

Procedure e Trasparenza

Le modalità di approccio della criminalità organizzata alla Pubblica Amministrazione si possono riassumere in due macro categorie: la corruzione e l'intimidazione. I tentativi di avvicinamento e penetrazione nella PA potrebbero essere limitati e circoscritti con una gestione attenta ed intelligente delle procedure interne e con la garanzia di trasparenza e pubblicità degli atti. Per la criminalità organizzata corrompere una persona che non è nelle condizioni di assegnarle un bando è del tutto inutile, d’altro canto per l'Ente Pubblico concedere un appalto a condizioni svantaggiose è più complicato se tutte le offerte sono pubblicate. Opinione pubblica e concorrenti sono i più tenaci controllori della spesa pubblica. Associazioni come Avviso Pubblico e Itaca, attente a questi aspetti, hanno prodotto importanti linee guida e considerevoli studi di settore sono stati portati a termine anche da Commissioni istituite da diversi Enti Pubblici in tema di corruzione e criminalità organizzata. Vi sono diverse buone pratiche emerse dall’esperienza amministrativa pubblica, come la riduzione della discrezionalità, la massima concorrenza, la riorganizzazione della pubblica amministrazione e la pubblicità dei dati.

Procedure e trasparenza

Riduzione della discrezionalità

Più un appalto può essere assegnato sulla base di bandi che fanno riferimento a parametri soggettivi e discrezionali anziché oggettivi e tracciabili, più alto è il rischio che il committente possa subire pressioni da parte di soggetti che intendono partecipare alle gare d’appalto. Il problema persiste pure nell'eventualità che la scelta sia di competenza di una commissione preposta nominata dall'organo esecutivo dell'Ente o direttamente della giunta stessa. Se è vero che la corresponsabilità di più soggetti rende sicuramente più complesso l'atto collusivo, tuttavia non lo esclude. Inoltre decisioni prese in commissioni “fedeli”, ovvero nominate tutte da una stessa parte politica, rendono poco efficace la misura preventiva. Su questo aspetto due sono le possibili contromisure: la prima è che alcuni membri della commissione aggiudicatrice siano espressione dell'opposizione o garanti riconosciuti della società civile, la seconda è che i criteri oggettivi, quindi economici e qualitativi, siano protagonisti nell'assegnazione dei lavori e che una residuale e sensata discrezionalità sia applicata solo in caso di parità rispetto ai requisiti oggettivi.

Massima concorrenza

La libera concorrenza limita l'infiltrazione mafiosa negli appalti pubblici rendendo il settore più trasparente e più immediato il monitoraggio da parte dell'opinione pubblica e dei competitors. La pratica dei bandi aperti e non delle assegnazioni dirette è la prassi con la quale si traduce il principio delle libera concorrenza e del contrasto all’infiltrazione mafiosa. Tuttavia la concorrenza corre il rischio di risultare solo formale e non sostanziale a causa di restrizioni o espedienti quali:

  • Soglie minime sotto le quali non è necessario istituire un bando, rischiando la parcellizzazione degli appalti di lavori o di servizi per motivi clientelari.
  • Pratica dei “bandi lampo” poco pubblicizzati nei quali è fissata una scadenza a breve termine che non lascia il dovuto lasso temporale utile alla realizzazione di un valido progetto favorendo, di fatto, la sola partecipazione di quei soggetti che, in qualche maniera, hanno avuto la possibilità di ricevere delle “soffiate”
  • Bandi cuciti ad hoc su determinate imprese vicine all'amministrazione. Sono bandi che presentano requisiti singolari spesso oggettivamente non necessari al raggiungimento dell’obiettivo fissato, soddisfatti solo dalla Società che l'amministrazione vuole far vincere.

Riorganizzazione della pubblica amministrazione

Anche la struttura organizzativa degli uffici pubblici può essere determinante per la prevenzione all'infiltrazione mafiosa. Strutture organizzate in maniera complessa e tortuosa in cui le pratiche possono essere evase sequenzialmente senza destare sospetti, in cui l’iter burocratico è costituito da numerosi passaggi delle pratiche da un ufficio all’altro, moltiplicano le occasioni di stallo e i tentativi di infiltrazione e corruzione. Una suddivisione dei settori più funzionale in cui una pratica è evasa da un solo ufficio, che risponde a più direzioni ed è dotato di delega per risolvere eventuali problematiche senza la necessità di effettuare ulteriori passaggi, oltre a rendere l'iter più semplice e veloce fa si che le responsabilità siano più facilmente riconducibili ed imputabili. Inoltre il controllo di regolarità e correttezza è più facilmente distinguibile e localizzabile in quanto non si disperde in decine di uffici. In questo modo il controllo è più efficace perché incrociato e trasparente: l'ufficio tecnico è al corrente dell’operato della direzione appalti e, viceversa, l’intera struttura amministrativa pubblica risulta più immune a pressioni esterne.

Pubblicità dei dati

La pubblicità dei dati e dei documenti di tutto il ciclo degli appalti dal bando alla conclusione del lavoro, è forse lo strumento più efficace contro la voracità della criminalità organizzata sulla spesa pubblica. L'opinione pubblica, la stampa, ma soprattutto i soggetti che hanno partecipato alle gare d'appalto, senza aggiudicarsene il lavoro, e l'opposizione politica sono i migliori controllori di eventuali irregolarità e meglio sanno riconoscere la pratica scorretta dei bandi o degli appalti pilotati. E’ da considerare che non tutta l'area d'illegalità che ruota intorno gli appalti pubblici è riconducibile alla criminalità organizzata ma, indubbiamente, la corruzione diffusa è un habitat favorevole per l'azione mafiosa, soprattutto nelle sempre più vaste aree in cui la criminalità organizzata ha acquisito posizioni monopolistiche come nel caso del ciclo del cemento, del movimento terra e del nolo. Proprio alla luce di tali preoccupanti contaminazioni, in particolare nel settore edilizio, diventa indispensabile non solo la pubblicizzazione dei contratti in tutte le fasi, ma imporre l’obbligo alla società appaltatrice di rendere pubbliche tutte le informazioni intorno ad eventuali aziende sub-appaltanti o aziende fornitrici di materiali o servizi. La pubblicità di tutta la filiera degli appalti pubblici è, in definitiva, la prassi migliore dell'antimafia amministrativa.

Comitati e Commissioni

I fenomeni complessi necessitano di un approccio di tipo collegiale per essere affrontati. E' indubbio che la criminalità organizzata impatta su svariati campi, dall'edilizia alla politica, dalla droga al racket e all’usura. L'antimafia ha bisogno di esperienze e professionalità diverse che si uniscono in un fronte comune, per affrontare il problema. Molte Amministrazioni hanno scelto la strada di istituire organi ad hoc per la lotta alla mafia. Questi organi possono differenziarsi di parecchio a seconda del ruolo dei membri e della finalità dell'organismo.

Ruolo dei membri

Si parla di Commissione quando i membri fanno parte dell'organo legislativo dell'Ente promotore: è il caso dei Parlamentari e dei Consiglieri regionali o comunali. La differenza non è squisitamente linguistica, perché i rappresentanti eletti, in quanto espressione della volontà popolare, possono agire con delega legislativa da parte del Consiglio o del Parlamento e comunque, tra i loro compiti, hanno anche quello di proporre proposte di delibere da sottoporre al votato all'interno dell'assemblea legislativa.

L'azione caratteristica della Commissione è la legge, l'atto, il protocollo.

Si definisce Comitato, invece, l'organo di cui i membri sono esterni all'Ente promotore. Si può trattare di componenti di varia natura: docenti, giuristi, rappresentanti di categorie lavorative o altro. E' evidente che i comitati hanno per lo più natura consultiva per l'Ente al quale forniscono un supporto che eventualmente può essere tradotto, dal Consiglio o dal Parlamento, in Leggi o Atti concreti. Il Comitato, in quanto soggetto esterno, ha delle limitazioni rispetto alla Commissione: spese e risorse richieste per lo svolgimento delle attività devono essere approvate dall'Ente, inoltre l'accesso ai dati pubblici è più difficoltoso e meno immediato.

L'azione caratteristica del Comitato è la relazione.

La storia ha presentato anche esperienze miste. E’ il caso di organi in cui una parte dei membri è costituita da consiglieri e un’altra parte da esperti in materia. Secondo la mia opinione, in questi casi, è opportuno identificare l'organo sul parametro della sua azione caratteristica e non sul nome attribuito, vale a dire: si tratta di un Comitato se a fine lavori viene prodotta una relazione o delle linee guida, di una Commissione se l’attività sfocia in proposte di delibere, leggi o protocolli.

Finalità

I Comitati e le Commissioni si possono classificare anche per il fine che l'Ente promotore decide di assegnare loro. La finalità è strettamente collegata ad una caratteristica: il potere di cui dispongono per poter raggiungere l'obiettivo.

Classificazione delle commissioni o dei comitati antimafia per finalità. Rielaborazione da dalla Chiesa, 2010

Una Commissione d'inchiesta può essere solo parlamentare: la Legge, infatti, conferisce al solo al potere legislativo nazionale la facoltà di istituire un organo dotato dello stesso potere dell'autorità giudiziaria di convocare persone e ottenere atti d'indagine. E' dunque necessaria non solo la volontà di istituire una Commissione ma anche la capacità dell'Ente promotore di poterla realizzare.

Ci sono stati esempi di Commissione o Comitati locali denominati “d'inchiesta” chiamati ad approfondire specifiche problematiche; questi organi non possono essere comparati con la Commissione d'inchiesta Parlamentare per il semplice motivo che non possono, ad esempio, obbligare un dipendente dell'Ente locale promotore a comparire per essere audito. E' più corretto definire tali soggetti Comissioni o Comitati di indagine o di iniziativa. Il potere collegato non è più quello giudiziario, ma quello amministrativo che si declina nel completo accesso ai dati e nell'invito (implicito), alla Pubblica Amministrazione di pertinenza da parte dell'Ente promotore, alla massima collaborazione anche se, di fatto, questo invito non potrà mai costituire un obbligo. In ogni caso, pur non escludendo la possibilità di avvalersi di persone esterne come membri, i componenti sono in prevalenza interni all'Ente in quanto detentori di diritto del potere amministrativo. Infine esistono i Comitati o le Commissioni di studio o di vigilanza su un determinato fenomeno. L'obiettivo che si prefiggono è quello di osservare e studiare un problema, spesso ancora sconosciuto all'Ente promotore, in via sperimentale.

L'utilizzo di studi elaborati da enti esterni e il ricorso a collaborazioni esterne che mettano a disposizione delle competenze specifiche diventa primario e persino prevalente rispetto alla mera logica di avvalersi di componenti interni. L'essere eletto dalla cittadinanza non garantisce automaticamente anche una profonda conoscenza e padronanza della tematica oggetto di studio. Per quanto riguarda i comitati, quindi, non possiamo parlare di poteri collegati poiché risorse, strumenti e dati sono concessi e non dovuti per l’esercizio delle funzioni. Al di fuori del perimetro istituzionale ci sono gli Osservatori frutto delle iniziative di Enti privati o dell'associazionismo antimafia. E' evidente che gli Osservatori possono avere solo finalità di studio e vigilanza, trattandosi di organi del tutto scollegati dall'Ente Pubblico e quest’ultimo deve porsi esclusivamente il problema della gestione dei rapporti con tali soggetti.

Promozione dei valori antimafiosi nella società

L'influenza sui media e sulla cittadinanza che i rappresentanti delle Istituzioni hanno può essere ben spesa promuovendo consapevolezza sulla presenza della criminalità organizzata nel proprio territorio riducendone, così, l’ invisibilità materiale. Vigilanza e controllo passano anche dal messaggio che si trasmette alla popolazione attraverso atti, comunicati e iniziative. Un'opinione pubblica poco sollecitata diventa un elettorato poco attento alla tematica, la distrazione si riflette, a sua volta, su di una classe dirigente non interessata al contrasto alla mafia. La promozione dell'antimafia da parte di un Ente Pubblico si può declinare in molti modi:

Gestione dei beni confiscati alla criminalità organizzata

Distribuzione geografica dei beni confiscati (2012 – ANBSC)

Le politiche amministrative di contrasto alla mafia più importanti, attualmente in Italia, sono le misure di prevenzione patrimoniale che mirano a colpire il flusso economico delle organizzazioni criminali confiscandone il patrimonio mobile e immobile. L'efficacia dell'atto repressivo delle risorse criminali è affiancato dal valore sociale che il bene, finalmente restituito alla collettività, può rappresentare. Spesso, la gestione dei beni confiscati viene affidati agli Enti Locali con il vincolo della loro destinazione per uso sociale. Compito dei Comuni è dunque quello di assegnarli ad associazioni o realtà che operano in quest'ambito, di agevolare iniziative pubbliche al suo interno, oltre che pubblicizzare il bene alla cittadinanza. Gestito correttamente il bene acquisisce anche un forte potenziale simbolico, in luoghi dove è forte il controllo del territorio da parte della criminalità organizzata, un'azienda o un locale confiscato è il segno più tangibile della presenza dello Stato. Le organizzazioni mafiose instaurano nel territorio un legame con la popolazione basato sulla paura e sulla reverenza, la loro finalità è il vantaggio personale dei suoi membri e dei suoi collaboratori e un'azienda o un locale gestito dalla mafia, volente o nolente, agisce con la medesima filosofia. Un bene se confiscato e gestito correttamente dalla Pubblica Amministrazione rende ancora più manifesta la differenza tra un'attività di pubblico interesse e una di interesse mafioso.

Iniziative, Patrocini e Bandi

Eventi e iniziative sono la modalità più fruibile per trasmettere consapevolezza, sul tema della criminalità organizzata, alla cittadinanza. Infatti un dibattito serale in Comune, con relatori competenti, attrae di più di una ricerca ed è sicuramente più pubblicizzato e può essere impacchettato a seconda del target che si vuole raggiungere. Una serie di incontri nelle scuole, per fare educazione alla legalità, ha un taglio diverso della presentazione di un documentario patrocinato dall'Ente pubblico, una mostra fotografica usa un linguaggio differente da quello di una fiaccolata per le vie della città promossa per sensibilizzare la popolazione sulla piaga del racket e dell'usura.

Le iniziativa possono essere direttamente organizzate dall'Ente Pubblico, con spese messe a bilancio, oppure l'Amministrazione può aderire a proposte terze, messe in campo da associazioni o da altri Enti, conferendo il patrocinio all'evento. L'iniziativa patrocinata può utilizzare il logo e i canali comunicativi dell'Ente ricevere dal medesimo un contributo spese.

Altro discorso sono invece bandi pubblici per progetti più strutturati e complessi, sulla legalità. In questo caso il Comune definisce gli obiettivi, il budget a disposizione e i criteri di valutazione dei progetti e pubblicizza, attraverso canali ufficiali, il bando di gara che ha tutte le caratteristiche normative e procedurali di un qualsiasi altro bando. L'Ente, consapevole di non avere le risorse interne per realizzare un certo progetto, chiede al mercato (associazioni, università, altre realtà socio-culturali) di proporre e di realizzare un piano per raggiungere l'obiettivo.

Dialogo con le associazioni

Spesso la società civile risulta essere più dinamica delle Istituzioni che la rappresentano. Ciò non è dovuto a minori capacità dell’ Amministrazione Pubblica bensì è conseguenza logica del diverso assetto organizzativo che caratterizza le Associazioni e che le rende più snelle e funzionali.

Le associazioni, infatti, si organizzano per temi d'interesse e hanno a disposizione sia un più vasto bacino di competenze, al quale attingere con più discrezionalità, che maggior tempo utile per dedicarsi allo studio e all’approfondimento della tematica e alla realizzazione di tutta una serie di azioni e progetti. Il politico, invece, è chiamato ad occuparsi di più aspetti che si intrecciano nella gestione di un territorio ed è normale, dunque, che la competenza istituzionale sia di livello più generale. Una buona pratica politica, dunque, consiste nel fare rete cogliendo l’opportunità di servirsi delle competenze messe a disposizione dalla società e valorizzando associazioni, sindacati, università, comitati e singoli cittadini accomunati dalla condivisione dello stesso interesse che, nel nostro caso, è il contrasto alla criminalità organizzata. Tutte queste realtà hanno, di fatto, il vantaggio di trovarsi quotidianamente in prima linea sul territorio. L’ operato di associazioni antiracket e antiusura, di associazioni di recupero dalla tossicodipendenza, dalla ludopatia, dalla prostituzione, che ovviamente non si traduce in un azione repressiva di contrasto alla criminalità organizzata (prerogativa delle Forze dell'Ordine), può avere un significativo impatto preventivo.

E' quindi la società ad essere la prima sentinella e a cogliere segnali che possono indicare l'aggravarsi o il mutare di alcuni fattori o l'emergere di nuove problematiche all’interno della società stessa. Per questa ragione gli Enti Pubblici più accorti si assicurano di mantenere un contatto continuo e proficuo con l'associazionismo e di implementarne i rapporti attraverso molteplici modalità ad esempio convocando periodicamente le diverse associazioni per favorire il confronto e/o invitandone i rappresentanti a partecipare, insieme ad esperti, a comitati che trattano la tematica o a presenziare ad osservatori civici.

Bibliografia

Parazzoli D., Antimafia Amministrativa. L'esperienza di Milano, Tesi di laurea, Università degli Studi di Milano, 2012