Articolo 41 bis

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L’articolo 41 bis dell'ordinamento penitenziario italiano disciplina le deroghe al regime di trattamento carcerario ordinario ed è particolarmente noto come "carcere duro per i mafiosi", in quanto al secondo comma prevede una serie di disposizioni speciali per gli affiliati ad organizzazioni mafiose.

Quest'ultima disposizione, in particolare, fu approvata il 7 agosto 1992 con la Legge n.356 (“Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 8 giugno 1992, n. 306, recante modifiche urgenti al nuovo codice di procedura penale e provvedimenti di contrasto alla criminalità mafiosa”) a ridosso delle stragi di Capaci e di via D’Amelio in cui rimasero vittime i giudici Giovanni Falcone e Paolo Borsellino e gli agenti della loro scorta.

Storia

Le origini: l’art.90 O.P.

Prima dell’entrata in vigore dell’art. 41 bis l’ordinamento penitenziario si era dotato di una norma di salvaguardia cui ricorrere in presenza di situazioni di emergenza. Tale norma era l’art. 90 O.P.

Tale articolo prevedeva che: quando ricorrono gravi ed eccezionali motivi di ordine e sicurezza, il Ministro per la grazie e la giustizia ha la facoltà di sospendere in tutto o in parte, l’applicazione in uno o più stabilimenti penitenziari, per un periodo determinato, strettamente necessario, delle regole di trattamento e degli istituti previsti dalla presente legge che possano porsi in concreto in contrasto con le esigenze di ordine e sicurezza.

Alla base di questa norma vi era l'idea che si potessero trasferire quei soggetti i quali, a causa della loro intrinseca capacità a delinquere, erano promotori di disordini e rappresentavano un pericolo per l’ordine e la sicurezza delle carceri. L'art. 90 rappresentò quindi il primo tentativo di sospensione del regime ordinario di detenzione per questi detenuti, legati principalmente alle associazioni criminali di tipo mafioso, terroristiche od eversive.

Il nuovo articolo dava priorità, quindi, alle esigenze di sicurezza degli istituti penitenziari piuttosto che al fine rieducativo della pena, a cui era ispirata la legislazione penitenziaria. Le misure restrittive erano perlopiù finalizzate a impedire che detenuti particolarmente pericolosi potessero assumere comportamenti violenti o criminosi nei confronti di altri detenuti.

In questa prospettiva vennero, dunque, prima selezionate e poi utilizzate carceri o sezioni delle stesse adatte ad accogliere detenuti di questo tipo che, a causa di una serie di indizi costituenti indici obiettivi di pericolosità, erano considerati un rischio costante per la sicurezza interna ed esterna alla struttura carceraria.

La selezione degli istituti di pena o delle sezioni al loro interno venne predisposta tramite il decreto ministeriale del 4 maggio 1977, il quale attribuiva ad un ufficiale generale dei Carabinieri[1] il coordinamento dei servizi di sicurezza esterna degli istituti indicati con provvedimento del Ministro di Grazia e Giustizia di concerto con il Ministro dell’Interno. La sicurezza interna era invece garantita attraverso la particolare concessione al generale di fare visita agli istituti di pena in modo tale da poter indicare al Ministro proposte o richieste volte ad assicurare l’adozione di misure che meglio garantissero la sicurezza.

L’art. 90 O.P. conferiva al Ministro di Grazia e Giustizia il potere di sospendere in uno o più stabilimenti e per il tempo strettamente necessario alcune regole di trattamento previste nella legge penitenziaria che potessero porsi in contrasto con le esigenze di ordine e sicurezza, qualora ricorressero gravi ed eccezionali motivi che giustificassero tali restrizioni.[2]

La procedura prevista dall’articolo attribuiva, inoltre, di volta in volta, al Ministro medesimo la responsabilità politica di verificare la sussistenza dei presupposti della gravità e della eccezionalità dei motivi legittimanti il provvedimento di sospensione delle ordinarie regole di trattamento, nonché la facoltà di determinare la durata della sospensione stessa. Allo stesso Ministro, poi, veniva attribuita la facoltà, qualora se ne fosse presentata l’opportunità, di selezionare con proprio provvedimento, e con valutazioni del tutto discrezionali, alcuni istituti o sezioni di essi ritenuti più idonei onde assegnarvi i detenuti più pericolosi.

La norma consentì, di fatto, fino al termine del periodo di emergenza, non soltanto di arrestare il fenomeno delle evasioni, ma anche di ristabilire la tranquillità interna. Questi risultati vennero, tuttavia, raggiunti introducendo importanti limitazioni e deroghe al trattamento penitenziario. Tra le limitazioni introdotte dai vari provvedimenti normativi che seguirono in rapida successione, vanno ricordati:

  • il divieto di partecipazione alle rappresentanze dei detenuti preposte al controllo del vitto o della biblioteca;
  • il divieto di organizzare attività culturali, ricreative e sportive;
  • Il limite di un'ora nei colloqui;
  • l'impossibilità di conversare con i familiari in visita, se non attraverso una lastra di vetro con i familiari
  • il divieto di fare telefonate;
  • corrispondere con altri detenuti;
  • il controllo della corrispondenza in entrata e in uscita, che doveva ottenere il visto del direttore;
  • la riduzione dell'ora d'aria, quindi di permanenza all'aperto fuori dalla cella.

Per i detenuti condannati per reati riconducibili alla criminalità organizzata, l’art. 90 O.P. aveva funzionato e, di fatto, aveva contributo a far cessare le evasioni, i disordini e le sommosse. Il problema principale era rappresentato dal fatto che, da strumento eccezionale da utilizzare per placare i disordini e le sommosse, la norma era divenuta un mezzo preventivo ordinario da utilizzare in risposta alle ordinarie esigenze di sicurezza e di ordine dell’istituto.

L’introduzione dell’art. 41 bis e la c.d. legge Gozzini

Mario Gozzini

L’art. 41 bis O.P. fece il suo ingresso nell'ordinamento penitenziario italiano con la legge 663/1986[3] ( c.d. legge Gozzini), che operò una vera e propria riforma dell'intero ordinamento, nata dall'esigenza di superare i limiti e le incongruenze cui aveva dato vita l’applicazione dell’art. 90 O.P.

La legge prevedeva che "in casi eccezionali di rivolta o di altre gravi situazioni di emergenza, il Ministro di grazia e giustizia ha facoltà di sospendere nell'istituto interessato o in parte di esso l'applicazione delle normali regole di trattamento dei detenuti e degli internati. La sospensione deve essere motivata dalla necessità di ripristinare l'ordine e la sicurezza e ha la durata strettamente necessaria al conseguimento del fine suddetto"

Le differenze con l'art.90 O.P.

L’art. 41 bis O.P. non innovò in modo significativo la disposizione abrogata di cui all’art. 90 O.P., ma mirava più che altro a chiarire in maniera più puntuale i presupposti necessari e legittimanti il potere di sospensione delle normali regole di trattamento del Ministro di Giustizia. In particolare, all’interno della norma, si fa riferimento a “casi eccezionali di rivolta o ad altre gravi situazioni di emergenza” al fine di sottolineare l’imprevedibilità e l’eccezionalità di tali situazioni, circoscrivendo solo ad esse l’operatività della norma. L’art. 90 O.P., invece, parlava genericamente di “gravi ed eccezionali motivi di ordine e sicurezza” attribuendo in questo modo all’amministrazione penitenziaria un margine più ampio di discrezionalità nell’applicazione dell’istituto.

Ulteriore aspetto di differenziazione tra le due norme è, inoltre, rappresentato dalla diversa collocazione sistematica delle due all’interno della legge sull’ordinamento penitenziario. L’art 90 O.P. appariva, infatti, come una norma di chiusura, dal momento che era stato collocato tra le disposizioni finali e transitorie della legge. Al contrario, la collocazione dell’art. 41 bis O.P. all’interno del corpo della normativa faceva sì che esso assumesse il ruolo di sanzione di comportamenti collettivi non altrimenti neutralizzabili.

Limiti dell’art. 41 bis nella sua prima formulazione

L’art. 41 bis nella sua prima formulazione, prevedendo il potere per il Ministro di Grazia e Giustizia di sospendere l’applicazione delle normali regole di trattamento penitenziario nei casi di rivolta e di altre gravi situazioni di emergenza interne all’istituto, aveva come unico scopo quello di porre rimedio unicamente a stati transitori di crisi di origine ambientale, in quanto tali non legati a particolari comportamenti o categorie di soggetti detenuti. Entrambe le fattispecie introdotte dalla legge del 1986 (artt. 14 bis e 41 bis O.P.), infatti, venivano attivate soltanto se si verificavano avvenimenti tali da mettere in discussione la sicurezza interna del carcere. Per tali ragioni la norma risultava produrre scarsi effetti pratici.

Il punto maggiormente criticato della nuova disposizione introdotta dalla legge Gozzini era rappresentato dai benefici che potevano essere concessi ai detenuti sottoposti alla sua applicazione. Infatti i benefici concessi erano ritenuti eccessivamente premiali e permissivi determinando un allentamento sul piano della prevenzione generale in favore della prevenzione speciale. Inoltre, i criteri adottati nella concessione degli stessi benefici risultavano indeterminati a causa della forte discrezionalità di cui godeva la magistratura di sorveglianza.[4]

Di tali aspetti problematici si rese conto anche il legislatore nel 1991[5] il cui intervento, però, si limitò a prevedere un irrigidimento delle condizioni di uscita dal carcere per i soggetti ritenuti, anche solo preventivamente, appartenere alla criminalità organizzata.

La legge 356/1992 e l’introduzione del comma 2

L’introduzione del regime speciale per i mafiosi ad opera dell’art.19 del decreto 306/1992 avvenne in via provvisoria e non ebbe alcuna applicazione immediata. Il Parlamento era addirittura propenso a non convertire in legge il decreto.

Solo all’indomani della strage di via D’Amelio il decreto venne convertito nella legge 356, dando attuazione al secondo comma dell’art. 41 bis. Il nuovo regime speciale consisteva nella sospensione, in tutto o in parte, delle normali regole di trattamento o degli istituti previsti dall’ordinamento penitenziario.

Le regole di trattamento si riferivano tanto alla vita interna al carcere dei detenuti, quanto ai contatti che questi continuavano a mantenere con l’esterno. L’intenzione del legislatore era non solo quella di affrontare una grave situazione di emergenza, ma anche quella di far cessare una “palese posizione di privilegio e di supremazia" di alcuni detenuti “eccellenti” nei confronti di altri detenuti e, talvolta, anche nei confronti degli stessi controllori penitenziari.

La riforma del 2002. La Legge 279/2002

Il regime speciale definito dal secondo comma dell’art. 41bis venne applicato in maniera provvisoria fino al 2002, quando venne riformato con la legge 279/2002[6].

La nuova legge interveniva sul testo dei commi 2 e 2bis inserendo nel corpo della disposizione quattro ulteriori commi (da 2 ter a 2 sexies). Questi prevedevano, a differenza del primo, una potestà derogatoria al regime ordinario di trattamento di singoli detenuti non per ragioni di sicurezza interna dell’istituto penitenziario, ma per ragioni di sicurezza pubblica esterna in correlazione ad una pericolosità qualificata del detenuto desunta dalla sua condotta in libertà.

Soggetti destinatari

La norma prevedeva, in generale, una facoltà del Ministro della Giustizia, tramite proprio decreto, di sospendere il trattamento ordinario ed adottare un sistema di rigore nei confronti dei detenuti per i delitti di cui al primo comma dell’art. 4bis o, comunque, per un delitto che fosse stato commesso avvalendosi delle condizioni o al fine di agevolare l’associazione di tipo mafioso. In particolare:

  • delitti commessi per finalità di terrorismo, anche internazionale, o di eversione dell’ordine democratico mediante il compimento di atti di violenza;
  • delitto di associazione per delinquere di tipo mafioso;
  • delitti commessi avvalendosi delle condizioni previste dall'associazione mafiosa ovvero al fine di agevolare l’attività delle associazioni mafiose;
  • delitto di riduzione o mantenimento in schiavitù o in servitù;
  • delitto di chi induce alla prostituzione una persona di età inferiore agli anni diciotto ovvero ne favorisce o sfrutta la prostituzione;
  • delitto di chi, utilizzando minori degli anni diciotto, realizza esibizioni pornografiche o produce materiale pornografico ovvero induce minori di anni diciotto a partecipare ad esibizioni pornografiche e chi fa commercio del materiale pornografico predetto;
  • delitto di tratta di persone;
  • delitto di acquisto e alienazione di schiavi;
  • delitto di violenza sessuale di gruppo;
  • delitto di sequestro di persona a scopo di rapina o di estorsione;
  • delitto di associazione per delinquere finalizzata al contrabbando di tabacchi lavorati esteri;
  • delitto di associazione finalizzata al traffico di sostanze stupefacenti o psicotrope.

Limiti di applicazione

La riforma del 2002 ha definito anche i limiti di applicazione del 41bis:

  • ha escluso espressamente dal visto di censura la corrispondenza con i parlamentari e con autorità europee e nazionali aventi competenze in materia di giustizia;
  • ha esteso il termine di efficacia del decreto di sospensione e delle relative proroghe;
  • ha disciplinato le condizioni, il contenuto e le modalità del vaglio giurisdizionale estendendo la legittimazione al reclamo anche al difensore del detenuto ed ha ampliato la categoria dei reati c.d. ostativi di cui all’art. 4bis O.P.

Condizioni di applicabilità

Il comma 2 quater, nello specifico, elenca le limitazioni che possono essere previste dal regime, che sono:

  • la riduzione dei colloqui con i familiari e l’esclusione di quelli con estranei;
  • il visto di controllo sulla corrispondenza, qualora sia disposto dall’autorità giudiziaria;
  • un limite nella ricezione di somme e di pacchi provenienti dall’esterno;
  • la restrizione del periodo di durata di permanenza all’aperto;
  • il divieto di partecipazione alle rappresentanze di detenuti ed internati.

La previsione di tali limitazioni, nei confronti di soggetti condannati per reati di criminalità organizzata, risponde ad una esigenza di prevenzione complessa che prende in considerazione la dimensione collettiva della criminalità organizzata e del fatto che un “ordinario” trattamento penitenziario potrebbe non interrompere la continuità tra il detenuto e l’associazione al fine della progettazione di programmi criminosi.

Il provvedimento ministeriale di sospensione, poi, può essere adottato solo in presenza di alcuni presupposti che sono stati definitivamente normativizzati. Questi presupposti, oltre a riguardare la sussistenza di elementi tali da far ritenere la continuità di collegamenti con la criminalità organizzata, comprendono anche la possibilità di sospendere solo quelle norme del trattamento che si pongono in diretto contrasto con le esigenze di ordine e di sicurezza e che il regime restrittivo adottato rivesta un carattere di finalità necessaria rispetto all’obiettivo di impedire collegamenti con l’associazione criminale.

Il citato provvedimento di sospensione è individualizzato, dal momento che colpisce singoli detenuti per taluno dei delitti previsti dal primo comma dell’art. 4bis O.P. evidenziando come l’intervento normativo sia rivolto soprattutto ad appartenenti alle organizzazioni mafiose ed attribuendo alla norma un carattere programmatico e di chiusura. La norma, infatti, sembra voler rappresentare una sorta di sbarramento all’accesso all’ordinario circuito penitenziario.

Carceri attrezzate per il 41bis

Una foto degli interni del supercarcere dell'Asinara

Attuali

  • Casa circondariale di Sassari "Bancali" (SS)
  • Casa circondariale di Novara (NO)
  • Casa di reclusione di Opera (MI)
  • Casa circondariale di Cuneo (CN)
  • Casa di reclusione di Parma (PR)
  • Casa circondariale di Sanremo (IM)
  • Casa circondariale di Tolmezzo (UD)
  • Casa circondariale di Viterbo (VT)
  • Casa circondariale - Casa di reclusione di Spoleto (PG)
  • Casa di reclusione di Ascoli Piceno (AP)
  • Casa circondariale di Terni (TR)
  • Casa circondariale di Rebibbia di Roma (RM)
  • Casa circondariale di L'Aquila (AQ)
  • Centro penitenziario di Napoli Secondigliano (NA)
  • Casa circondariale di Napoli Poggioreale (NA)
  • Casa circondariale di Macomer (NU)
  • Casa di reclusione di Mamone a Onanì (NU)
  • Carcere di Badu 'e Carros di Nuoro (NU)
  • Casa circondariale di Voghera (PV)

Precedenti

Le storiche "supercarceri" nelle quali vennero detenuti al regime speciale di 41bis gli affiliati alle organizzazioni mafiose erano il:

  • Carcere dell'Asinara di Porto Torres (SS)
  • Carcere di Pianosa di Campo nell'Elba (LI)

Queste carceri vennero chiuse nel 1997 e definitivamente dismesse l'anno successivo, con provvedimento dell'allora governo Prodi.

Bibliografia

Alessia Perla, L'art. 41 bis o.p. e la lotta alla criminalità organizzata, Tesi di Laurea, Università degli Studi di Siena, a.a. 2013/2014

Note

  1. Il primo ad utilizzare questa possibilità fu il generale Carlo Alberto dalla Chiesa
  2. V. GREVI, Ordinamento Penitenziario commento articolo per articolo con commento di L. CESARIS, art. 90 O.P., Cedam, Padova, 2000, pag. 863
  3. Legge 10 ottobre 1986, n. 663: “Modifiche alla legge sull’ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative della libertà
  4. P. COMUCCI, Lo sviluppo delle politiche penitenziarie, in Criminalità organizzata e politiche penitenziarie, Milano, 1994
  5. Legge 203/1991 “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152, recante provvedimenti urgenti in tema di lotta alla criminalità organizzata e di trasparenza e di buon andamento dell’attività amministrativa”.
  6. Legge 23 dicembre 2002, n. 279 “Modifica degli articoli 4 bis e 41 bis della legge 26 luglio 1975, n. 354, in materia di trattamento penitenziario